166- Différend concernant l’application de la CRIFT et de la CRIED (Ukraine vs Russie)
166- Différend concernant l’application de la CRIFT et de la CIERD (Ukraine vs Russie)
Le 16 Janvier 2017, la République d’Ukraine (la requérante) a déposé devant la Cour Internationale de Justice (CIJ ou la Cour) une requête introductive d’instance contre Fédération de Russie (la défenderesse) pour des violations alléguées de la Convention internationale contre le financement du terrorisme, ainsi que la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale.
L’Ukraine prétend que la Russie soutient, forme, finance et arme des groupes rebelles au pouvoir étatique dans des régions à forte population russophone. Elle affirme aussi que c’est en violation du droit international et notamment de la Charte des Nations Unies que la Russie s’est emparée de la région de Crimée. De plus, toujours selon la requérante, ces groupes armés et soutenus ont été à l’origine d’attentats contre les civils comme dans le cas de ma destruction du vol MH17 à destination de la Malaisie qui a causé la mort de 298 civils. Elle prend encore entre autres exemples, le fait que des intermédiaires de la Russie ont mené une série d’attaque à la roquette dans les villes de Volnovakha, Marioupol et Kramatorsk. Toutes ces actions constitueraient selon l’Ukraine, des violations appuyées de la Convention internationale contre le financement du terrorisme, en ses articles 1, 2, 12 et 18, à laquelle la Russie a adhéré.
Toujours selon la requérante, le traitement infligé à la communauté Tatar, ainsi qu’aux Ukrainiens de souche en Crimée par les autorités russes revêt toutes les caractéristiques d’une annihilation culturelle synonyme de discrimination raciale, en violation de la Convention sur ce sujet en ses articles 2 à 6, à laquelle la Russie est là encore membre signataire.
Dans ces conditions et pour toutes ces raisons, l’Ukraine prie la Cour de dire et juger que la Fédération de Russie, par l’intermédiaire de ses organes et agents d’Etat, d’autres personnes et entités exerçant des prérogatives de puissance publique, ainsi que d’agents opérant sur ses instructions ou sous sa direction et son contrôle, a manqué aux obligations qui lui incombent au regard de la convention contre le financement du terrorisme et celle pour l’élimination de toutes les discriminations raciales. Elle souhaite obtenir la réparation intégrale de tout le préjudice subi du fait des actions directes et indirectes de la Fédération de Russie et la condamnation de cette dernière au respect de ses obligations internationales pour le futur.
L’Ukraine a assorti cette requête introductive d’instance d’une demande en exécution provisoire et demande à la Cour d’ordonner à la Russie d’éviter tout acte qui pourrait aggraver le différend entre les parties porté devant la Cour sur le fondement de la Convention pour la Répression du Financement contre le Terrorisme (CRIFT) et la Convention pour l’élimination de toutes discriminations raciales (CIEDR), de cesser et prévenir tout mouvement de personnes, capitaux et armes en provenance de son territoire qui sont utilisés à des fins illégales sur le territoire ukrainien. L’Ukraine demande aussi que la Russie s’abstienne de tout acte de discrimination raciale visant toute personne, communauté ou groupe placé sous son contrôle effectif, notamment concernant le peuple Tatar et les populations ukrainiennes de souche en Crimée. Pour sa part, la Russie a demandé à la Cour de rejeter la demande en indications de mesures conservatoires.
La CIJ a rendu son ordonnance le 19 Avril 2017. Elle a d’abord cherché à asseoir sa compétence prima facie en considérant les articles 24 CRIFT et 22 CIEDR qui tous deux subordonnent la compétence de la Cour à l’existence d’un différend relatif à l’interprétation ou à l’application de la convention à laquelle ils se rapportent. La Russie conteste l’existence d’un tel différend et considère qu’il ne s’agit en aucun cas d’actes de terrorisme tels que compris dans le CRIFT ou d’actes de discrimination tels que compris dans le CRIED et qu’aucune preuve n’indique que l’appui financier fourni aux différentes factions l’était dans l’intention de les voir utilisés pour commettre des actes de terrorisme ou de discrimination contre des civils ou en sachant qu’ils le seraient. De l’avis de la Cour, les éléments susmentionnés suffisent, à ce stade, à établir prima facie l’existence d’un différend entre les Parties concernant l’interprétation et l’application de la CIRFT et du CRIED. Les conditions préalables à la saisine étant elles aussi remplies, la CIJ a estimé qu’elle a compétence au regard des articles 24 CRIFT et 22 CIEDR pour connaître du différend soumis.
Sur le fond, la Cour note que la demande en indications de mesures conservatoires se fonde sur l’article 18 CIRFT qui impose aux parties contractantes de coopérer pour prévenir les infractions visées à
l’article 2 en prenant toutes les mesures possibles, notamment en adaptant si nécessaire leur législation interne, afin d’empêcher et de contrecarrer la préparation sur leurs territoires respectifs d’infractions devant être commises à l’intérieur ou à l’extérieur de ceux-ci. L’article 2.1 de la même Convention précise que Commet une infraction au sens de la présente Convention toute personne qui, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, illicitement et délibérément, fournit ou réunit des fonds dans l’intention de les voir utilisés ou en sachant qu’ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre une infraction ou tout autre acte destiné à blesser grièvement ou tuer un civil ou une personne qui ne participe pas directement aux hostilités. En l’espèce, afin de déterminer si les droits dont l’Ukraine recherche la protection sont au moins plausibles, il est nécessaire de rechercher des éléments tels que l’intention ou de la connaissance sont réunis. A ce stade de la procédure, l’Ukraine n’a pas soumis à la Cour de preuves offrant une base suffisante pour que la réunion de ces éléments puisse être jugée plausible. Les conditions requises pour l’indication de mesures conservatoires relativement aux droits invoqués par l’Ukraine sur le fondement de la CIRFT ne sont donc pas remplies.
S’agissant des mesures conservatoires requises au titre de CIERD, la Cour note que l’Ukraine vise uniquement les articles 2 et 5 de la Convention qui visent à protéger les individus contre la discrimination raciale. En conséquence, dans le contexte d’une demande en indication de mesures conservatoires, un Etat partie à la convention ne peut se prévaloir des droits que lui confèrent les articles 2 et 5 que s’il est plausible que les actes qu’il allègue puissent constituer des actes de discrimination raciale au sens de la convention. En l’espèce, sur la base des éléments que les Parties ont produits devant la Cour, il apparaît que certains des actes allégués par l’Ukraine remplissent cette condition de plausibilité. Tel est le cas de l’interdiction du Majlis et des restrictions invoquées par l’Ukraine s’agissant des droits des Ukrainiens de souche en matière d’éducation. Un lien doit exister entre les mesures sollicitées et les droits dont il est prétendu qu’ils sont exposés à un risque de préjudice irréparable. L’Ukraine soutient que, dans la péninsule de Crimée, la Fédération de Russie poursuit une « politique d’annihilation culturelle» par la discrimination à l’égard des Tatars de Crimée et des Ukrainiens de souche; elle se base en ceci sur différents rapports d’agences internationales. . La Fédération de Russie, de son côté, nie l’existence d’un risque de
préjudice irréparable pour les droits de la demanderesse au titre de la CIEDR. Elle signale également que les Tatars de Crimée sont représentés au sein des instances politiques, législatives et judiciaires de la République de Crimée. Elle met en outre l’accent sur le fait que la nouvelle Constitution de la Crimée, qui a été adoptée le 11 avril 2014, proclame à la fois le tatar de Crimée et l’ukrainien langues officielles de la Crimée. La Fédération de Russie ajoute que les droits des communautés tatare et ukrainienne en matière d’éducation sont dûment protégés. Cependant, au vu de ce qui précède, la Cour est d’avis que les Tatars de Crimée et les Ukrainiens de souche présents dans la péninsule semblent se trouver encore dans une situation de vulnérabilité. la Fédération de Russie doit donc s’abstenir, dans l’attente de la décision finale en l’affaire, de maintenir ou d’imposer des limitations à la capacité de la communauté des Tatars de Crimée de conserver ses instances représentatives, y compris le Majlis. En outre, la Fédération de Russie doit faire en sorte de rendre disponible un enseignement en langue ukrainienne. Outre ce qui a été demandé, la CIJ La Cour attend des Parties qu’elles s’emploient à mettre pleinement en œuvre, tant individuellement que conjointement, les accords de Minsk du 12 Février 2015, afin de parvenir à un règlement pacifique du conflit dont l’est de l’Ukraine est le théâtre.
La Russie a soulevé des exceptions préliminaires portant sur le défaut de compétence de la Cour et des exceptions d’irrecevabilité de la requête. En effet, la partie russe affirme que le fait que les Parties aient des vues différentes au sujet de l’interprétation d’un traité contenant une clause compromissoire ne suffit pas à établir la compétence rationae materiae de la Cour. L’Ukraine conteste vigoureusement cet argument. Dans son jugement du 08 Novembre 2019, la Cour note que pour déterminer si elle a compétence rationae materiae au titre d’une clause compromissoire visant les différends concernant l’interprétation ou l’application d’un traité, il lui faut rechercher si les actes dont le demandeur tire grief « entrent dans les prévisions » du traité contenant la clause. Après analyse, la CIJ note que le financement par un Etat d’actes de terrorisme n’est pas visé par la CIRFT et n’entre pas dans le champ d’application de cet instrument, ce qui ne signifie pas que ce comportement est licite. En effet, la CIRFT réprime précisément le fait d’appuyer la commission d’actes de terrorisme en les finançant. Compte tenu de ces éléments, la Cour rejette l’exception préliminaire portant sur l’incompétence rationae materiae de la CIJ. S’agissant ensuite des questions procédurales, la Cour note que l’existence d’un différend ainsi que des négociations préalables sont requis par l’article 24 paragraphe 1 CIRFT, conditions qui sont toutes les deux remplies.
La Cour a ensuite appliqué le même raisonnement s’agissant de sa compétence rationae materiae dans le cadre de la CIERD et de que de manière subsidiaire, les conditions préalables à la saisine de la Cour ne sont pas remplies. La Fédération de Russie estime que la véritable question en litige entre les Parties n’a pas trait à la discrimination raciale, mais au statut de la Crimée. Au stade actuel de la procédure, la Cour note qu’elle doit seulement déterminer
si les mesures dont l’Ukraine tire grief entrent dans les prévisions de la Convention. A cet égard, elle relève que
les deux Parties conviennent que les Ukrainiens de souche et les Tatars de Crimée constituent des groupes ethniques protégés au titre de la CIEDR. Partant, les mesures dont l’Ukraine tire grief peuvent entrer dans les prévisions de la Convention. Les conditions préalables étant remplies, notamment la nécessité d’essayer de régler la situation par la voie de la négociation, la CIJ s’est considérée compétente pour connaître du différend portant sur la CIEDR et a donc rejeté l’exception préliminaire de la Russie. Après le rejet du dernier moyen, la CIJ a admis sa compétence et a demandé aux parties de présenter leurs mémoires sur le fond.
Dans son jugement sur le fond, la CIJ a d’abord examiné la question préliminaire portant sur l’invocation de la doctrine des « mains propres » pour rejeter les demandes de l’Ukraine. Cette demande a été rejetée par la cour, qui, fidèle à sa jurisprudence, n’a pas encore fait application de cette doctrine en droit international coutumier. La Cour a ensuite défini certains termes, nécessaires pour définir sa compétence matérielle. Elle a par exemple conclu que le terme de « fonds » employé à l’article 2 CIRFT excluait la fourniture alléguée d’armes à divers groupes armés. Dans la présente affaire, seules les ressources pécuniaires ou financières fournies ou réunies aux fins de la commission d’actes de terrorisme rentrent dan le champ d’application de la CIRFT. La question qu’il échet à la Cour d’examiner est celle de savoir si la défenderesse a manqué aux obligations que lui impose cet instrument d’œuvrer et de coopérer à la prévention et à la répression du financement du terrorisme. Plus précisément, s’agissant de:
- La violation alléguée de l’article 8§1 CIRFT relatif à l’identification, la détection, le gel voire la saisie des fonds destinés ou utilisés pour commettre des infractions visées à l’article 2 CIRFT: l’Ukraine soutient que la Russie a failli à cette obligation, ce que la Russie conteste. La Cour note que le grief de l’Ukraine porte principalement sur le manquement allégué de la Fédération de Russie à son obligation de geler certains fonds appartenant à des individus et organisations qui seraient impliqués dans des activités de financement du terrorisme. La CIJ est d’avis que l’obligation de geler des fonds au titre de l’article 8 ne devient applicable que lorsque l’État partie concerné a des motifs raisonnables de soupçonner que ces fonds sont destinés à être utilisés à des fins de financement du terrorisme. Ayant examiné les allégations et les éléments de preuve contenus dans l’ensemble des notes verbales et demandes d’entraide judiciaire que l’Ukraine a produites, la Cour conclut qu’il n’a pas été établi que la Fédération de Russie avait manqué à ses obligations découlant du paragraphe 1 de l’article 8 de la CIRFT.
- La violation alléguée de l’article 9§1 CIRFT relatif à l’obligation d’enquêter sur des infractions présumées perpétrées par des individus présents sur son territoire: l’Ukraine affirme qu’elle avait elle-même soumis
de nombreuses demandes en ce sens, mais que la Fédération de Russie n’a pas véritablement cherché à mener des enquêtes sur les personnes désignées dans les communications échangées. La Russie pour sa part, estime que cet article n’impose pas à un État partie d’examiner toute allégation de financement du terrorisme. L’État requérant doit communiquer des informations suffisantes à propos de personnes précises présentes sur le territoire de l’État requis, ainsi que des éléments de preuve donnant « raisonnablement lieu de soupçonner » qu’une infraction de financement du terrorisme visée à l’article 2 de la CIRFT a été commise. La Cour n’a pas suivi ce raisonnement, estimant que le niveau de preuve requis par la CIRFT était relativement peu élevé et que les informations contenues dans les notes envoyées par l’Ukraine satisfaisaient au degré de preuve requis pour entamer une enquête sur les individus identifiés. La Russie a donc manqué à ses obligations en vertu de l’article 9§1 CIRFT. - La violation alléguée de l’article 10§1 CIRFT relatif à la possibilité d’extradition ou de poursuite sur le territoires d’individus ayant violé l’article 2 CIRFT: l’Ukraine considère que les obligations prévues à l’article 10 s’appliquent indépendamment du point de savoir si c’est un autre État qui a donné les informations relatives à l’infraction, ou si l’État partie lui-même aurait dû savoir que des actes de financement du terrorisme se produisaient sur son territoire. . La Fédération de Russie, pour sa part, argue qu’elle s’est acquittée des obligations lui incombant en vertu de l’article 10 de la CIRFT. Elle fait valoir que l’obligation de poursuivre ou d’extrader au sens de cet article ne devient applicable que lorsque les informations données à l’État partie font état d’une infraction de financement du terrorisme et précisent qui en serait l’auteur. La CIJ rappelle qu’elle a conclu que les informations communiquées par l’Ukraine à la Fédération de Russie ne fournissaient pas de motifs de soupçonner que des infractions de financement du terrorisme aient été commises. La Cour conclut donc que la Russie n’a pas violé ses obligations en vertu de l’article 10§1 CIRFT.
- La violation alléguée de l’article 12§1 CIRFT relatif à l’obligation d’entraide judiciaire entre les parties à la convention: l’Ukraine affirme qu’elle a envoyé au moins 12 demandes d’entraide à la Russie. Cette dernière réfute cette allégation et considère que cette disposition ne s’applique que lorsqu’une enquête ou procédure pénale est en cours, que celle-ci est fondée sur des allégations se rapportant à une infraction visée à l’article 2 de la CIRFT. La CIJ note que sur les 12 demandes d’entraide, seules 3 concernent des enquêtes menées sur l’apport de fonds à des personnes ou organisations qui se seraient livrées à la commission d’actes sous-jacents. Aucune de ces trois demandes ne contenait toutefois de description détaillée des actes sous-jacents qu’auraient commis les bénéficiaires des fonds fournis, ni d’éléments indiquant que les commanditaires présumés savaient que ces fonds seraient utilisés pour commettre de tels actes. En conséquence, la Cour estime que les demandes d’entraide judiciaire mentionnées par l’Ukraine n’ont pas mis à la charge de la Fédération de Russie une obligation d’accorder à la demanderesse, au titre de l’article 12 de la CIRFT, « l’entraide judiciaire la plus large possible » pour les enquêtes pénales en question. La Cour conclut donc que la Russie n’a pas violé ses obligations en vertu de l’article 12§1 CIRFT.
- La violation alléguée de l’article 18§1 CIRFT relatif à l’obligation des Etats de prendre toutes les mesures législatives et règlementaires internes nécessaires pour prévenir les infractions du terrorisme: Premièrement, l’Ukraine affirme que la Fédération de Russie n’a pas pris de mesures visant à prévenir un tel financement par ses représentants. Deuxièmement, l’Ukraine soutient que la Fédération de Russie n’a pris aucune mesure pour mener des enquêtes sur des acteurs privés qui finançaient ouvertement le terrorisme. Troisièmement, elle fait valoir que la Fédération de Russie n’a pas cherché à surveiller sa frontière afin d’empêcher le transfert d’armes ou d’autres formes de soutien à des groupes armés. Enfin, elle allègue que la Fédération de Russie n’a pas surveillé ni démantelé les réseaux de financement et de collecte de fonds actifs en territoire russe. La défenderesse rejette toutes ses allégations comme étant non fondées. La CIJ note que le premier argument ne rentre pas dans le champ d’attribution de la CIRFT, elle ne peut donc pas se prononcer. S’agissant des autres points, la Cour conclut que l’Ukraine n’a pas prouvé de manière convaincante ses allégations. Elle conclut donc que la Russie n’a pas violé l’article 18§1 CIRFT.
S’agissant ensuite des violations alléguées de la Convention Internationale sur l’Elimination de toutes les formes de Discriminations Raciales (CIERD), la CIJ a d’abord traité des questions préliminaires, dont la question de la doctrine des mains propres. Là encore, la Cour a affirmé que cette doctrine ne faisait pas partie du droit international coutumier et ne pouvait pas être appliquée en l’espèce. L’Ukraine soutient que la Fédération de Russie a commis de nombreuses violations individuelles de la CIEDR qui, prises ensemble, sont constitutives d’une ligne de conduite et d’une pratique discriminatoires dirigées, en Crimée, contre les communautés ethniques tatare de Crimée et ukrainienne. La Fédération de Russie, pour sa part, avance que la présente espèce a une portée limitée. D’après la Fédération de Russie, l’Ukraine s’efforce de déplacer l’objet de sa demande en évoquant des épisodes isolés de prétendue discrimination raciale sans lien entre eux.
Avant tout, la CIJ a défini le terme de « discrimination raciale » qui figure au paragraphe 1 de l’article 1 de la CIEDR comme comportant 2 éléments. En premier lieu, une « distinction, exclusion, restriction ou préférence » doit être « fondée sur » l’un des motifs prohibés, à savoir « la race, la couleur, l’ascendance ou l’origine nationale ou ethnique». En second lieu, une telle différence de traitement doit avoir « pour but ou pour effet de détruire ou de compromettre la reconnaissance, la jouissance ou l’exercice, dans des conditions d’égalité, des droits de l’homme ». Plus précisément, s’agissant:
- Du traitement des Tatars de Crimée et les personnes d’origine ethnique ukrainienne en tant que groupes
protégés: la Cour rappelle que les parties ont convenu que ces groupes sont protégés par la CIEDR. L’Ukraine soutient que la Russie a manqué aux obligations des articles 2§1 alinéas a) et b), l’article 5 alinéa b), article 6, CIEDR en se livrant directement à des violences physiques contre des Tatars de Crimée et des
personnes d’origine ethnique ukrainienne dans la péninsule et cite au moins 13 incidents. La Russie pour sa part affirme que l’Ukraine n’a pas n’a pas prouvé que l’un quelconque des épisodes invoqués lui était attribuable, qu’aucun d’eux ne peut être relié à l’appartenance ethnique des victimes respectives et que ces épisodes ne peuvent valablement être considérés comme ayant touché de manière disproportionnée un groupe ethnique particulier. La Cour note que l’Ukraine s’appuie sur deux arguments principaux pour soutenir que
les actes de violence physique allégués étaient motivés par l’origine ethnique des personnes ciblées. En premier lieu, s’agissant des 13 épisodes de violence physique allégués concernant des personnes nommément désignées, l’Ukraine affirme que les victimes étaient bien connues comme des représentants de leurs communautés respectives. En second lieu, elle invoque des rapports d’organisations internationales et non gouvernementales pour montrer que les violences physiques en Crimée visaient de manière disproportionnée les personnes d’origine ethnique ukrainienne ou tatare de Crimée. Cependant pour la CIJ, d’une part, elle considère que les opinions politiques des victimes et le rôle politique important que celles-ci jouaient au sein de leurs communautés respectives ne prouvent pas, en soi, que ces personnes ont été prises pour cible en raison de leur origine ethnique. De plus, la Cour n’est pas convaincue, au vu des éléments qui lui ont été présentés, que des Tatars de Crimée et des personnes d’origine ethnique ukrainienne ont été victimes de violences physiques en raison de leur origine ethnique. Les conditions prévues au paragraphe 1 de l’article premier de la convention ne sont pas réunies. La Cour conclut qu’il n’a pas été établi que la Fédération de Russie avait manqué aux obligations substantielles ou procédurales que lui imposait la CIEDR à raison des épisodes de violence physique allégués par l’Ukraine. - Des fouilles, détentions, poursuites et autres mesures de répression: l’Ukraine soutient que la législation anti-extrémisme de la Fédération de Russie témoigne en soi du but discriminatoire de ces mesures de répression. La Fédération de Russie nie avoir violé la CIEDR en prenant ce qu’elle considère comme des mesures d’application de la loi contre les dirigeants tatars de Crimée et certains autres membres de la communauté tatare de Crimée par suite de leurs activités extrémistes, séparatistes et terroristes en Crimée. Après examen, la CIJ a conclu qu’il n’y a aucun élément de preuve tendant à montrer que la loi interne dont il s’agissait avait pour but d’opérer une distinction entre des personnes en fonction d’un des motifs prohibés énoncés au paragraphe 1 de l’article premier de la CIEDR. S’agissant des mesures prises contre les tartares de Crimée, la CIJ a conclu que l’Ukraine a suffisamment démontré que les mesures de répression concernées produisaient un effet préjudiciable particulièrement marqué sur les droits de personnes d’origine tatare de Crimée. Cependant, la Cour n’est pas convaincue que la Fédération de Russie ait pris des mesures de répression constitutives de discrimination à l’égard de personnes d’origine tatare de Crimée en raison de leur origine ethnique. S’agissant du Majlis, la CIJ relève que la Fédération de Russie ne conteste pas que les mesures alléguées ont été prises contre les dirigeants de la communauté tatare de Crimée et le Majlis avant l’interdiction de ce dernier, mais conteste qu’elles constituent des actes de discrimination raciale au sens du paragraphe 1 de l’article premier de la CIEDR. Pour elle, l’Ukraine n’a pas prouvé que, ainsi qu’elle l’affirme, les dirigeants de la communauté tatare de Crimée qui s’opposaient politiquement au contrôle de la Crimée par la Fédération de Russie avaient été touchés de manière disproportionnée par des mesures de répression par rapport à d’autres personnes aux positions politiques similaires. De plus, La Cour conclut que l’Ukraine n’a pas apporté de preuves convaincantes pour établir que l’interdiction visant le Majlis était fondée sur l’origine ethnique de ses membres, et non sur ses positions et activités politiques.
- Des mesures relatives à la citoyenneté: là encore; la Cour n’estime pas que l’Ukraine ait établi de manière convaincante que l’application du régime de citoyenneté russe en vigueur en Crimée aboutissait à une différence de traitement fondée sur l’origine ethnique.
Les autres moyens portant sur les mesures relatives aux rassemblements revêtant une importance culturelle, aux médias, au patrimoine culturel et aux institutions culturelles, à l’éducation n’ont pas prospéré, à l’exception de l’interdiction d’enseigner la langue ukrainienne dans les écoles primaires de Crimée.
Ce résumé des faits de l’espèce et de la procédure est uniquement proposé à des fins d’information, n’engage en rien Dome et ne saurait remplacer la lecture attentive des jugements et ordonnances de l’affaire.